中發(fā)〔2011〕5號

(2011年3月23日)

 

    為全面貫徹落實黨的十七大和十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，推動公益事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，現(xiàn)就分類推進(jìn)事業(yè)單位改革提出如下意見。

    一、改革的重要性和緊迫性

    1.事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制，穩(wěn)步推進(jìn)教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，積累了有益經(jīng)驗，取得了明顯成效，為進(jìn)一步推進(jìn)改革奠定了基礎(chǔ)。事業(yè)單位提供公益服務(wù)總量不斷擴大，服務(wù)水平逐步提高，在促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。

    2.當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，加快發(fā)展社會事業(yè)，滿足人民群眾公益服務(wù)需求的任務(wù)更加艱巨。面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。

    3.分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。必須從改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，充分認(rèn)識分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重大意義，切實增強責(zé)任感和緊迫感，堅定不移地把這項改革推向深入。

    二、改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

    4.指導(dǎo)思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。

    5.基本原則。堅持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點和落腳點；堅持分類指導(dǎo)，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點，實施改革和管理；堅持開拓創(chuàng)新，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，鼓勵進(jìn)行多種形式的探索和實踐；堅持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機制的作用，實現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化；堅持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機構(gòu)改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。

    6.總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)。到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，為實現(xiàn)改革的總體目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)。

    三、科學(xué)劃分事業(yè)單位類別

    7.清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。對未按規(guī)定設(shè)立或原承擔(dān)特定任務(wù)已完成的，予以撤銷。對布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴(yán)重不足或職責(zé)相同相近的，予以整合。

    8.劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。

    今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。

    9.細(xì)分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結(jié)合實際研究確定。

    四、推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革

    10.嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍。根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，從嚴(yán)認(rèn)定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

    11.區(qū)分不同情況實施改革。結(jié)合行政管理體制改革和政府機構(gòu)改革，特別是探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革。涉及機構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機構(gòu)限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。對部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要認(rèn)真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機構(gòu)；職能調(diào)整后，要重新明確事業(yè)單位職責(zé)、劃定類別，工作任務(wù)不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。對完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，確需單獨設(shè)置行政機構(gòu)的，要按照精簡效能的原則設(shè)置。已認(rèn)定為承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，在過渡期內(nèi)繼續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責(zé)，使用事業(yè)編制且只減不增，人事、財務(wù)、社會保險等依照國家現(xiàn)行政策規(guī)定實施管理。

    五、推進(jìn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革

    12.推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制。周密制定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作方案，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，核實債權(quán)債務(wù)，界定和核實資產(chǎn)，由同級財政部門依法核定國家資本金。轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進(jìn)行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記，并依法與在職職工簽訂勞動合同，建立或接續(xù)社會保險關(guān)系。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后，要按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機制，并依照政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國有資產(chǎn)除國家另有規(guī)定外，由履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)負(fù)責(zé)。

    13.完善過渡政策。為平穩(wěn)推進(jìn)轉(zhuǎn)制工作，可給予過渡期，一般為5年。在過渡期內(nèi)，對轉(zhuǎn)制單位給予適當(dāng)保留原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉(zhuǎn)制前已離退休人員，原國家規(guī)定的離退休費待遇標(biāo)準(zhǔn)不變，支付方式和待遇調(diào)整按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計發(fā)和調(diào)整按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接。在醫(yī)療保障方面，離休人員繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決；轉(zhuǎn)制前已退休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保障等待遇。有條件的轉(zhuǎn)制單位，可按照有關(guān)規(guī)定為職工建立補充醫(yī)療保險和企業(yè)年金。要進(jìn)一步做好離退休人員的服務(wù)管理工作。

    六、推進(jìn)從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革

    14.明確改革目的。強化事業(yè)單位公益屬性，進(jìn)一步理順體制、完善機制、健全制度，充分調(diào)動廣大工作人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，真正激發(fā)事業(yè)單位生機與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

    15.改革管理體制。實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進(jìn)一步落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業(yè)單位實行不同的機構(gòu)編制管理，科學(xué)制定機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動態(tài)調(diào)整機制，強化監(jiān)督管理。

    16.建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標(biāo)實現(xiàn)。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。

    17.深化人事制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。加快推進(jìn)職稱制度改革。對不同類型事業(yè)單位實行分類人事管理，依據(jù)編制管理辦法分類設(shè)崗，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。

    18.深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機制為核心，健全符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。結(jié)合規(guī)范事業(yè)單位津貼補貼實施績效工資，進(jìn)一步做好義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資工作；對其他事業(yè)單位按照分類指導(dǎo)、分步實施、因地制宜、穩(wěn)慎推進(jìn)的原則，實施績效工資。各地區(qū)各部門要根據(jù)改革進(jìn)程，探索對不同類型事業(yè)單位實行不同的績效工資管理辦法，分步實施到位。完善事業(yè)單位工資正常調(diào)整機制。

    19.推進(jìn)社會保險制度改革。完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人共同負(fù)擔(dān)，個人繳費全部記入個人帳戶。養(yǎng)老保險基金單獨建賬，實行省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放。實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平。

    20.加強對事業(yè)單位的監(jiān)督。建立事業(yè)單位績效考評制度，考評結(jié)果作為確定預(yù)算、負(fù)責(zé)人獎懲與收入分配等的重要依據(jù)。加強審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息批露制度，重要事項和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項要進(jìn)行社會公示和聽證。

    21.全面加強事業(yè)單位黨的建設(shè)。按照黨章和有關(guān)規(guī)定，及時調(diào)整黨的組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系，選好配強黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，加強黨員教育、管理、服務(wù)，做好思想政治工作，推進(jìn)精神文明建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)工會、共青團(tuán)等群眾組織開展工作，充分發(fā)揮黨組織在促進(jìn)事業(yè)發(fā)展、完成本單位中心任務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心或政治核心作用，保證黨的基本路線方針政策在事業(yè)單位的貫徹執(zhí)行。

    七、構(gòu)建公益服務(wù)新格局

    22.大力發(fā)展公益服務(wù)。適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾需要，不斷拓展公益服務(wù)領(lǐng)域，增加公益服務(wù)品種，擴大公益服務(wù)供給總量。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，充分調(diào)動各方面積極性，不斷增強公益事業(yè)發(fā)展活力。通過改革，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)。

    23.強化政府責(zé)任。按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系人民群眾基本需求和國家安全、社會穩(wěn)定的公益服務(wù)，促進(jìn)公益服務(wù)公平公正。加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)公益事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平差距，切實滿足廣大農(nóng)民和城市低收入群體醫(yī)療、教育、文化等公益服務(wù)需求。優(yōu)化公益服務(wù)資源配置，合理規(guī)劃布局，科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位，打破條塊分割和行政區(qū)劃界限，推進(jìn)資源共享。創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購買服務(wù)機制，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

    24.鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。完善相關(guān)政策放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵社會力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。完善和落實稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團(tuán)體和公民個人捐贈公益事業(yè)。大力倡導(dǎo)和發(fā)展志愿服務(wù)。

    25.充分發(fā)揮市場機制作用。完善扶持政策，充分發(fā)揮市場在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用，為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，滿足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求。

    八、完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策

    26.加大財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度。加快建立健全公共財政體系，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，著力構(gòu)建財政支持公益事業(yè)發(fā)展長效機制。制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。對事業(yè)單位的財政資金使用情況進(jìn)行績效考評，嚴(yán)格資金管理，提高使用效益。

    27.改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費的原則，結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點和財力，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標(biāo)準(zhǔn)，實行動態(tài)調(diào)整，健全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮財政資金的效用。對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，根據(jù)財務(wù)收支狀況，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。

    28.推進(jìn)預(yù)算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革。研究建立事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算編制有機結(jié)合，強化事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行，規(guī)范政府采購操作執(zhí)行行為。加強行政事業(yè)性收費管理，嚴(yán)格收費項目和標(biāo)準(zhǔn)審批。建立健全事業(yè)單位財務(wù)會計和國有資產(chǎn)管理制度，加強財務(wù)監(jiān)督，確保財政資金和國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全和有效。

    九、認(rèn)真做好組織實施工作

    29.加強領(lǐng)導(dǎo)。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，是一場廣泛而深刻的變革，任務(wù)復(fù)雜艱巨。各地區(qū)各部門要高度重視，堅定信心，精心組織，攻堅克難，確保改革順利推進(jìn)。為加強對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立中央分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)交流改革情況、研究共性問題、提出工作建議等工作，具體工作由中央編辦承擔(dān)。教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門要按照現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和政策規(guī)定，繼續(xù)推動行業(yè)體制改革。中央和國家機關(guān)負(fù)責(zé)組織所屬事業(yè)單位進(jìn)行改革。中央編辦、財政部、人力資源社會保障部等部門要各司其職，密切配合，指導(dǎo)做好相關(guān)工作。各省(區(qū)、市)黨委和政府對本地區(qū)的改革負(fù)總責(zé)，要建立領(lǐng)導(dǎo)小組，健全工作機制，結(jié)合實際研究制定實施意見并抓好組織落實。

    30.穩(wěn)步實施。堅持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施的工作方針，注意把握節(jié)奏，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到條塊結(jié)合、上下結(jié)合，條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，不搞“一刀切”。要繼續(xù)深化改革試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，完善相關(guān)政策措施。嚴(yán)禁突擊提拔干部、嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部或違反規(guī)定提高干部職級待遇。切實加強新聞宣傳和思想政治工作，正確引導(dǎo)社會輿論，營造良好改革氛圍，確保社會和諧穩(wěn)定，確保國有資產(chǎn)不流失，確保公益事業(yè)健康發(fā)展。