地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，是保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。推進城市地下綜合管廊建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院為適應(yīng)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長，增加公共產(chǎn)品供給，加快城市建設(shè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一項重大民生工程。對于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節(jié)約土地資源、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義，特別是當前推進地下綜合管廊建設(shè)，對拉動投資、保持經(jīng)濟中高速增長具有重要作用。

    一、推進城市地下綜合管廊建設(shè)面臨的形勢
    （一）城市綜合承載能力不足，難以承載新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
    按照常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率目前已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口已達7.5億。城鎮(zhèn)化進程已到關(guān)鍵階段，客觀上要求城市在資源環(huán)境空間等約束增強的情況下，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化由注重增量和速度向更加注重質(zhì)量和水平轉(zhuǎn)變，不斷提高綜合承載能力，更好地滿足人口基本基礎(chǔ)設(shè)施需求。
    （二）城市建設(shè)發(fā)展方式不可持續(xù)，急需轉(zhuǎn)變
    長期以來，我國城市建設(shè)存在“重地上，輕地下”的問題，地上地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)失衡。地下基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量少、水平低、質(zhì)量差、發(fā)展滯后，已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市建設(shè)的短板，急需政府和社會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)建設(shè)方式，采取新的可持續(xù)的城市發(fā)展方式。
    （三）城市運行水平不高，問題突出
    我國城市道路反復(fù)開挖、井蓋密布、架空線密集，地下管網(wǎng)錯綜復(fù)雜、資源能源漏損嚴重、安全隱患突出，影響人們正常生產(chǎn)生活，甚至造成人民群眾生命財產(chǎn)損失。因此，建設(shè)城市地下綜合管廊，是提高城市綜合承載能力、支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、補齊城市短板的必然選擇，是提升城市運行水平、一攬子解決“馬路拉鏈”等問題的現(xiàn)實需要。

    二、建設(shè)地下綜合管廊的重要作用
    （一）集約利用地下空間
    建設(shè)城市地下綜合管廊，將分散敷設(shè)在城市地下的供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視等管線及附屬設(shè)施，以及地面架空線纜等全部納入，可以集約利用城市地下空間，有效減少空間浪費，發(fā)揮城市空間更大作用。
    （二）節(jié)約管線建設(shè)資金
    據(jù)測算，短期來看，城市地下綜合管廊建設(shè)一次性投資每公里0.5億~1.2億元左右，比各管線分散建設(shè)一次性投資每公里約2000萬元的成本要高。但地下綜合管廊全生命周期可達100年。長期來看，建設(shè)地下綜合管廊，一是避免管線多次建設(shè)，提高投資效率。二是方便巡檢和維修管線，降低運行損失和運維成本。三是減少管線施工引起交通堵塞、管線安全事故等間接損失。因此，綜合來看，建設(shè)城市地下綜合管廊比管線直埋節(jié)省資金。
    （三）保障城市運行安全
    近年來，因地下管線引起的泄漏爆炸、路面塌陷、窨井傷人等問題頻發(fā)，給城市運行安全帶來嚴重隱患。為提高地下管線建設(shè)和運行安全水平、保障城市運行安全，應(yīng)當將管線納入城市地下綜合管廊，便于加強管線運行維護和安全管理，及時發(fā)現(xiàn)和消除問題隱患。
    （四）拉動經(jīng)濟穩(wěn)定增長
    目前我國經(jīng)濟形勢嚴峻復(fù)雜，下行壓力持續(xù)加大，需要發(fā)揮投資對穩(wěn)增長的關(guān)鍵作用。建設(shè)城市地下綜合管廊，可以有效增加政府和社會投資，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。而且，建設(shè)城市地下綜合管廊符合優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和方向的要求。如果能夠落實按照一定道路配建比例，在城市新區(qū)新建道路時同步建設(shè)城市地下綜合管廊、在舊城更新時統(tǒng)籌建設(shè)城市地下綜合管廊，按每公里0.5億~1.2億元投資測算，每年可以形成數(shù)千億元甚至上萬億元規(guī)模的直接投資。此外，還可拉動鋼材、水泥、機械設(shè)備等間接投資以及大量的人力投入，拉動經(jīng)濟增長作用明顯。

    三、如何建設(shè)城市地下綜合管廊
    為確保城市地下綜合管廊建設(shè)穩(wěn)妥有序推進，2015年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部開展了中央財政支持城市地下綜合管廊建設(shè)試點城市工作，通過試點示范解決存在問題，總結(jié)推廣經(jīng)驗。2015年7月，國務(wù)院第100次常務(wù)會議專題研究部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號），提出了工作目標和任務(wù)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》再次明確了建設(shè)城市地下綜合管廊的任務(wù)和要求。為落實中央的要求，在推進城市地下綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)當做好以下工作：
    （一）落實規(guī)劃先行
    建設(shè)城市地下綜合管廊是一項“百年工程”，既影響當下，又關(guān)系長遠，必須嚴格依據(jù)規(guī)劃有序建設(shè)。一是堅持規(guī)劃在先。按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線實際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應(yīng)與城市總體規(guī)劃相一致。二是滿足發(fā)展需求。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設(shè)規(guī)劃，合理確定城市地下綜合管廊建設(shè)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設(shè)規(guī)模和時序，綜合考慮城市發(fā)展遠景，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間。三是做好項目儲備。建立建設(shè)項目儲備制度，明確五年項目滾動規(guī)劃和年度建設(shè)計劃，積極、穩(wěn)妥、有序地推進城市地下綜合管廊建設(shè)。
    （二）堅持高標準建設(shè)
    標準規(guī)范是技術(shù)領(lǐng)域的準則，要嚴格按照標準規(guī)范設(shè)計、施工、驗收城市地下綜合管廊。應(yīng)考慮以下技術(shù)因素：一是工程結(jié)構(gòu)。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。二是斷面尺寸。城市地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設(shè)、增容、運行和維護檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設(shè)置出入口，便于維修和更換管道。三是配套設(shè)施。城市地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電、照明、通風、給排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。此外，城市地下綜合管廊建設(shè)還應(yīng)嚴格施工圖設(shè)計審查，強化源頭把關(guān)，不符合標準規(guī)范規(guī)定的城市地下綜合管廊項目，設(shè)計審查應(yīng)不予通過。
    （三）劃定建設(shè)區(qū)域
    城市地下空間開發(fā)形式多樣，應(yīng)統(tǒng)籌地下空間安排，合理劃定地下綜合管廊建設(shè)區(qū)域。一是城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊。二是老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。三是在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發(fā)區(qū)、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設(shè)多種管線的路段，要優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊。

    （四）明確入廊要求
    管線入廊是地下綜合管廊可持續(xù)運行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為確保管線入廊，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在城市地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。此外，既有管線也應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至城市地下綜合管廊。
    （五）落實收費政策
    為了促進城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展，要充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，形成合理收費機制。根據(jù)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2015〕2754號）要求，應(yīng)做好以下工作：一是建立市場形成價格機制。收費標準原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位按照市場化原則協(xié)商確定，并同時建立定期調(diào)整機制。對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導(dǎo)價。二是充分考慮費用構(gòu)成。地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費，應(yīng)充分考慮費用構(gòu)成因素，制定合理價格，確保價格水平既有利于吸引社會資本參與，又有利于調(diào)動管線單位入廊積極性。三是完善保障措施。對于城市地下綜合管廊運營不能通過收費彌補成本的，地方政府應(yīng)視情給予必要的財政補貼。此外，對公益事業(yè)管線入廊，可采取政府購買服務(wù)、費用適當優(yōu)惠等措施積極扶持。
    （六）引進社會資本
    建設(shè)城市地下綜合管廊，要充分發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，最大限度撬動社會資本參與。一是加大政府投入。中央財政繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。省級政府要加強城市地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌。城市政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計劃中優(yōu)先安排城市地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市政府可對城市地下綜合管廊項目給予貸款貼息。二是推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。鼓勵企業(yè)獨立投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊，靈活采取多種PPP模式，推動社會資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理。三是完善配套政策。依法依規(guī)為管廊建設(shè)運營項目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源，統(tǒng)籌運用價格補償、財政補貼、政府購買服務(wù)等多種渠道籌集資金，引導(dǎo)社會資本合作方形成合理回報預(yù)期，調(diào)動社會資本投入積極性。
    （七）提高管理水平
    政府、管廊運營單位和各管線單位應(yīng)相互配合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同提高管廊及管線管理水平。一是加強政策指導(dǎo)。城市政府要制定城市地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導(dǎo)與監(jiān)督。二是完善管理制度。城市地下綜合管廊運營單位要與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權(quán)利等內(nèi)容，確保城市地下綜合管廊正常運行。三是確定責任分工。城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施管理由城市地下綜合管廊建設(shè)運營單位負責，入廊管線的設(shè)施維護及日常管理由各管線單位負責。管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。

來源：中國建設(shè)報微信平臺
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